关于可 再生能源电力配额考核和绿色证书交易制度的思考

日期: 2017-04-12
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可再生 能源电力配额考核制度及配套的绿色电力证书交易机制是国际上普遍采用的可再生能源产业扶持政策,目前英国、澳大利亚、瑞典、挪威、意大利、日本、韩国和印度等20多个国家以及美国29个州和 华盛顿特区等均实施了配额制考核。如美国 加利福尼亚州最近提出到2020年可再 生能源在全部电力消费中的比例要达到50%,英国提出到2020年可再 生能源电量占比达到30%。

国外可 再生能源配额制政策体系主要以电力市场为基础,对参与 市场竞争的电力供应商提出约束性的可再生能源电力配额要求,并通过 绿色电力证书交易制度实现配额指标的流转,可再生 能源电力除了通过电力销售获得电价收入,还可以 通过绿色证书交易获得额外收入。承担购买配额的主体,有的是售电企业(如美国大部分州、英国),有的是发电企业(如韩国、印度)。从实施效果来看,配额制 对可再生能源发展起到了重大推动作用,已证明 是一种行之有效的促进可再生能源可持续发展且符合市场化原则的长效机制。

在我国,实施配 额制也是动员和督促能源领域各个相关方推进能源转型的重要抓手。跟现行 的标杆上网电价政策相比,可再生 能源配额考核和绿色证书交易制度对可再生能源发展目标更加直接可控,各方责任更加清晰,通过对 各类可再生能源证书比例的控制,可以灵 活引导不同类型可再生能源品种的发展。同时,“看不见的手”代替了政府管制,使得项目开发建设、价格、资金的 管理进一步简化,主要由 市场主体自行决定,最终实 现能源转型的整体系统成本最小化,这才是 可再生能源电力配额考核和绿色电力证书交易机制的主要目的,而缓解 限电和减少补贴强度只是政策的必然效果。

首先,配额制 是推动能源转型的有力抓手。中央提 出能源供给和消费革命,中长期具体的要求,其实就 是看一次能源消费中15%和20%非化石 能源比重指标是不是完成了,所以这 个责任要分解落实,并且必 须不折不扣地执行。通过制定各省(区、市)电力消 费总量中的新能源发电的比重目标,实际上 是进一步明确了各地区能源转型的责任,将来谁完成了配额,谁就完成了对15%和20%的责任。国务院 能源主管部门则只要承担事中事后监管的责任,通过对 可再生能源开发利用情况进行监测考核,督促各 类市场主体形成合力完成能源转型的目标。

其次,配额制 将重点激励对象从发电侧转向了消费侧。更加强 调了利用新能源电力的责任,可以有 效解决消纳问题。目前,随着成本的快速下降,大家建 设新能源的积极性已经较高,假如对 售电公司规定所售电量中的可再生能源消纳比重,售电公 司必须去购买新能源电力并且必须把它卖给用户,那就必 须确保电能够优先发出来,使得用 户侧消纳的责任比较清晰,积极性比较高,这就能 有效解决新能源“重建轻用”的问题。

第三,配额制 可以极大地激发市场主体的主观能动性。在配额制政策框架下,地方政 府和开发企业可以根据自身的资源条件和技术优势自主选择成本最低的方式来完成配额,每年开 发什么品种电源?开发规模多大?都由地 方政府和企业自主决定。届时,绿色证 书交易的价格也会有效控制发展的节奏,如果某一年装机多了,证书供给过剩,价格下跌,下一年 的投资意愿就会减少,这就避 免了人为设置分品种的发展目标和年度指标与实际需求不符合的矛盾,也确保 了系统总成本最小。

第四,配额制 可以有效解决补贴标准和退出的问题。用绿色 电力证书交易的价格来替代财政补贴,最大的 好处就是无需中央财政资金补贴,由各类 市场主体根据能源转型的要求自发进行利益分配,避免了 补贴缺口越滚越大。同时也 解决了补贴多少合适的问题,因为绿 证的交易价格由买卖双方自主决策,成交价 格就是最合适的价格,不存在 过高或者过低的问题,避免了 政府定价产生的矛盾。如果未 来可再生能源技术进步比较快,成交价 格就会快速降低,最后自然归零。为稳妥起见,在最早 两三年的过渡时期,可以考 虑采取仍由中央财政资金承担一部分分品种的固定数额的度电补贴的模式,确保新 建项目的基本收益,随着市 场化机制的完善,逐步过 渡到完全的绿色证书交易。

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